房地产调控 为何没有在中央经济工作会议出现

    在连续两年高调“不动摇”后，房地产调控的字眼今年没有出现在中央经济工作会议框定的主要任务中。

　　2013年12月13日，一年一度的中央经济工作会议在北京闭幕，这也是习李新班子上台之后的首次中央经济工作会议，会议明确了2014年经济工作的六项主要任务。

　　其中提到，要努力解决好住房问题，加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和供给，做好棚户区改造。此次中央经济工作会议部署的六项任务中，没有明确提到商品房和房地产调控工作的内容，也没有提及城镇化。

　　日前，住房和城乡建设部副部长齐骥亦明确了“双规制”思路。齐骥称，深化住房制度改革、解决好群众住有所居问题，必须坚持市场化改革方向，发挥市场在资源配置中所起的决定性作用，激发市场活力，满足群众自住性、改善性住房需求。

　　同时，政府必须“补好位”，为那些由于劳动技能不适应、就业不充分、收入低等而面临住房困难的群众，提供能够满足基本需要的住房保障公共服务。

　　已经落幕的十八届三中全会，公报对房地产只字未提，而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》只在“建立城乡统一的建设用地市场”、“加快房地产税立法并适时推进改革”、“研究建立城市住宅政策性金融机构”、“健全符合国情的住房保障和供应体系”、“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享”等五个方面直接提到房地产。

　　作为国家改革的战略部署，不可能对房地产用过多笔墨。但《决定》从政治、经济、社会等各方面所提出的改革目标和措施，尤其是在“使市场在资源配置中起决定性作用”、“加快转变政府职能，全面正确履行政府职能，进一步简政放权”、“健全宏观调控体系”、“深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路”等方面对房地产行业的影响，都至关重要，意义深远。特别是市场起决定性作用将形成房地产调控长效机制；健全房地产法律制度是当务之急；要综合运用市场化、差别化的调控手段；要建立以地方政府为主体的多层次调控体系；建立现代化财政税收制度，减少地方政府对土地财政的依赖；完善城镇化健康发展体制机制，从空间布局上调节房地产市场；改革农村土地制度，加大城市土地供应；改革金融制度控制货币，发行拓展民间投资渠道；加快房地产税立法并适时推进改革。

　　2013年中国经济与房地产业发展有关的四个重要会议。

　　一是2013年10月29日，三中全会召开前的中央政治局学习会议，中共中央总书记习近平已明确强调，加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。

　　这一讲话，说明了中央对住房问题的政策方向，即政府为主提供住房保障，市场为主满足多层次需求。住房政策顶层设计，“一个目标”，即满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居的目标。

　　“两大体系”，即构建以政府为主提供基本保障体系和以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

　　“四种关系”，即加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。

　　“三个支撑”，是指中国房地产政策的完善还需经济、社会和政治等体制上的切实改革相匹配，包括：改革考核体系、完善土地政策、革新财税体制等。

　　二是2013年11月12日正式闭幕，并公布了《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》（以下简称公报），此次三中全会公报未直接提及“房地产调控”。未涉及并不代表不改革。公报中所提及的“建立城乡统一的建设用地市场”以及财税体制改革等举措。

　　事实上，从十一届三中全会至今，历次三中全会公报，均未直接提及房地产市场。但在会后公布的《决定》中，有的则会涉及，比如十四届三中全会后发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出“规范和发展房地产市场”，并指出了具体改革措施。

　　2013年11月15日，在十八届三中全会闭幕的第三天，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）正式发布。

　　在这份几乎包括了中国社会发展各个方面的改革大纲中，直接涉及房地产问题的表述可谓十分有限，除了明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”之外，没有提到任何有关“房地产调控”的字眼。宅基地依然不能交易，小产权房转正暂也没戏。

　　房地产税立法和改革还将推进，房产税成了很多人一块“心病”，但在立法之前，不可能全国铺开，而立法需要好几年时间。

　　在党的十八届三中全会全面深化改革若干重大问题的决定中，对于“房价”、“房地产调控”等热点话题虽未置一词，但有关“建立城乡统一的建设用地市场”、“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。看似没变，其实已有大的改变。

　　在党的十八届三中全会全面深化改革若干重大问题的决定中，对于“房价”、“房地产调控”等热点话题虽未置一词，但有关“建立城乡统一的建设用地市场”、“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”,以及“加快房地产税立法并适时推进改革”等重大基础性改革举措，被专家视为顶层设计下的住房政策新路。

　　检索1998年住房制度改革以来的历届三中全会决定，比对自2003年开始为抑制房地产过热而采取的各种调控措施，就会发现，房地产调控政策正在经历十年来未有之大调整。

　　改革视角下的调控新路从“调短期”到“利长远”，楼市调控政策已出现三大调整：坚持市场化改革方向；构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系；政府工作重点是做好保障房的建设和分配，形成各方共同参与的局面。

　　一系列重要讲话政策透露出中央的应对之策：政府和市场住房供应体系并举，由堵转疏，增加供应，逐步化解当前房地产发展存在的问题。

　　首先，在供应端，从供地这一源头着手，增加楼市的供给。“加大供给”在未来房地产市场长效机制中具有重要权重，而建设用地结构的优化则是未来土地政策的重要取向。

　　其次，在需求端，“把调节人民群众住房需求放在重要位置，倡导符合国情的住房消费模式”。

　　第三，在手段上，调控回归市场化方向，同时实行两分法：商品房强化市场化运行，保障房需要政府调控。未来的楼市调控长效机制的一个大方向应是逐步淡化行政手段、回归市场化。“加强顶层设计，加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系”,是深化房地产改革的必然要求。

　　十八届三中全会前夕，受邀在中央政治局集体学习会上授课的清华大学教授刘洪玉曾指出，有许多房地产调控政策是为了应对市场出现的短期问题，政策随市场环境的变化不断反复、叠加，未形成科学、合理、清晰的政策体系。一些政策短期内似乎取得了效果，但长期来看，又引发许多新问题甚至是更严重的问题。

　　二是2013年12月3日的中央政治局会议，对明年工作的经济工作定调、定方向，其新闻通发稿中提到：要做好住房保障和房地产市场调控。

　　这一提法，立即在房地产界紧张起来。要知道，本届党政班子登场后，也即今年两会以来，从未在正式场合和文件中，提到“房地产调控、调控房价”。部分人据此认为，明年可能出台新的房地产调控政策，利空市场。

　　四是2013年12月13日结束的中央经济工作会议，提出：“努力解决好住房问题，探索适合国情、符合发展阶段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和供给，做好棚户区改造。特大城市要注重调整供地结构，提高住宅用地比例，提高土地容积率。”

　　从大的指导方针分析，三中全会已明确提出发挥市场在资源配置中决定性作用，未来十年，中国经济的市场化程度将会显著提高。既然要更多的发挥市场“无形之手”的作用，也即意味着要减少政策“有形之手“的干预。这两只手的力量，是此消彼长的关系。

　　回顾，过去两年的中央经济工作会议，2011年提出：坚持调控不动摇，促使房价合理回归；2012年提出：继续坚持房地产调控政策不动摇。而今年，最终没提房地产调控，站在过去十年高频率、大力度的调控房地产的历史背景来看，毫无疑问，这是在房地产管理方面的重大进步。

　　对比2011年、2012年中央经济工作会议“频提房地产调控不动摇”的表态，今年中央经济工作会议并未具体提及“房地产与调控及房价、商品房市场”，仅仅提到与房地产有关“住房模式与保障房及土地供应”的问题。

　　一是努力解决好住房问题，探索适合国情、符合发展阶段性特征的住房模式。这句话主要指代“双轨制”：政府主导保障房、市场主导商品房。2010年中央经济工作会议中首次提出“逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。2013年10月29日，中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习时，习书记强调：从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

　　二是加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和供给，做好棚户区改造。这句话说明了住房保障建设的重点。未来公租房将是主导，且住建部已经表示要将廉租房并入公租房体系中，棚改房是几年内的重点工作，上半年国务院会议已提出未来五年再改造1000万户，其后改造量将逐渐减少。

　　三是特大城市要注重调整供地结构，提高住宅用地比例，提高土地容积率。近些年，一线城市房价涨幅偏大，一方面与需求旺盛有关，另一方面与住宅供应不足有关。未来不宜继续使用限购限贷限价等行政手段打压需求，这样不符合市场机制，但政府完全可以通过有形之手，增加宅地及住宅供应，从而调节住宅供求关系，从而稳定房价或缓解房价涨幅。

　　回顾过去五年（2008年-2012年《2008年“增加保障性住房供给，减轻居民合理购买自住普通商品住房负担。”2009年“增加普通商品住房供给，支持居民自住和改善性购房需求。”2010年“加大保障性安居工程建设力度，大力发展公共租赁住房，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。”2011年“要坚持房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归，加快普通商品住房建设，扩大有效供给。”2012年“要继续坚持房地产市场调控政策不动摇。”》）

　　中央经济工作会议内容看，涉及“房地产与调控及房价”的内容，仅2011年、2012年连续强调“坚持房地产调控不动摇”，其中2011年首次提到“促进房价合理回归”。

　　实际上，今年十八大以来，新一届中央领导集体很少提及有关商品房和房地产调控及房价的话题，仅有的一次是在2013年12月3日的中央政治局会议分析研究2014年经济工作的会上，提出要“再好住房保障和房地产市场调控工作”。

　　中央经济工作会议不提“房地产与调控及房价、商品房市场”，主要是太敏感与避免波及市场稳定性预期及弱化这方面的问题，减少市场心理预期的影响。但不排除明年3月中央政府工作报告内会有所表示。

　　今年中央经济工作会议没提“房地产与调控及房价、商品房市场”是一大进步，是房地产走向市场化最强的表现。

　　新的中央领导已经深刻认识房地产，解决住房问题不是靠“国N条”文件，关键在于制度与政策顶层设计。通过住房制度、住房供应体系、住房保障体系、土地制度、税收制度、金融制度、财政制度、经济体制多方位改革，完善市场“双轨制”，促进房地产调控长效机制建立。

　　过去调控十年效果甚微，但屡调屡败屡涨结果一直难以扭转。因为房价上涨过快背后因素复杂，不仅是房价未回归市场化，调控政策本身的错误，调控目标过于集中房价、调控思路只堵不疏、调控方向“一刀切”、调控手段侧重于行政手段、调控周期过短且频繁。还有是房价之后的货币超过、通胀保值、人口增长过快、心理预期、稳增长、土地财政、城市扩容、新规划实施、基础设施完善、交通配套升级等。

　　中央经济工作会议仅提“住房模式与保障房及土地供应”，反映出新一届中央领导集体解决住房问题的思路，即“商品房归市场、保障房归政府”的市场“双轨制”住房模式发展方向，从而实现资源的市场优化配置。

　　其中有四层含义，一是未来房地产调控方向从调需求管理转变为调供给管理，放开商品房高端市场，发挥市场决定性作用。保障低端，强调社会民生功能，力求形成“低端有保障，中端有供给，高端有市场多层次住房供应体系。”

　　二是更加强调政府在保障房方面应该承担更多的责任。三是商品房市场仍是解决住房问题不缺少的部分。但房价上涨过快与区域房地产市场发展不平衡及供求分化严重，容易产生泡沫风险。四是兑现之前政治局专题房地产学习会和三中全会决定中关于“保障房归政府、商品房归市场”的住房“双轨制”政策思路，保障房部分该抓的要继续抓、持续抓，商品房部分该放的也要陆续放、尽量放，并以市场化思维和市场化手段实现资源的优化配置。

　　今年中央经济工作会议一字未提“房地产与调控及房价、商品房市场”，释放出商品房价回归市场化的信号。具有七个方面含义，一是调控权限上，中央限制行政权力过多干预商品房市场行为，房地产调控权回归地方，自主调控。二是调控目标上，“以增加供应管理取代“抑制需求与房价管理”,形成“低端有保障，中端有供给，高端有市场多层次住房供应体系。三是调控思路上，“以疏代堵”取代过去“只堵不疏”做法。

　　四是调控方向上，“切一刀”取代“一刀切”。五是调控手段上，以“市场、经济、金融、法律、税收手段”取代“行政手段”。六是调控周期上，以“调控长效机制”取代“短期性调控政策”。七是住房模式上，放开商品房市场，建好保障房市场，完善住房供应“双轨制”政策。无疑，未来房地产回归市场是指日可待。

　　此次中央经济工作会议一字未提“房地产与调控及房价、商品房市场”，绝对不是意味着会放松调控与退出调控，2013年房地产调控政策会延续到2014年。但考虑到当前楼市分化与供求不平衡及经济、楼市实际情况不一，各地方政府会因地制宜的实施调控政策，微调或收紧，主要是一、二线城市与三四线城市。中央不过多提及“房地产与调控及房价、商品房市场”，不等于不继续房地产调控，而是更加注重调控长效机制的建设与完善住房“双轨制”政策，促进房地产市场长期健康发展。

　　按目前楼市现状与调控效果看，政府的调控短期内不会彻底退出，2014年房地产制度应该会更加完善。一方面是保障房制度上取得一定成果。譬如北京推出的“自住型商品住房”、上海尝试的“共有产权”等制度，都获得了中央的认可。

　　另外一方面是土地供应体系大调整与更加灵活性，增加住宅供应比例。譬如“特大城市要注意调整供地结构，提高住宅用地比例，提高土地容积率”。从增加住房供给的角度上来解决住房问题，尤其是提高容积率这一点，意味着要增加土地的利用率，减少低容积率的住宅项目。

　　但是，住宅用地的增加并没有带来房价的下降，说明不能单纯只增加住宅用地供应，如果在溢价率方面不进行有效控制，地价的上涨反而会推高房价上涨的预期。

　　因此，政府应该确保增加高品质、低价的住宅用地供应比例，通过出让方式的转变来控制溢价率，这样才能改变房价的预期。无疑，行政管制手段退出，将采取过渡期的办法，估计在2015年前后会逐渐全面退出。

　　中央经济工作会议对2014年房地产市场定调看，对房地产市场影响总体上是利好的，楼市向好的趋势不变，房价会继续上涨。

　　一是宏观经济层面上，国际宏观经济复苏缓慢，国内经济面临下滑危机，经济“稳增长”离不开房地产支撑。

　　二是市场资金层面上，稳健的货币政策，市场资金总体面宽松。而2013年房企到位资金保持历史高位。

　　三是调控政策层面上，调控方向放松商品房价市场，中央层面不会出新的严厉调控政策，更多的是地方政府层面的调控政策变化。

　　四是市场供求层面上，全国主要城市供应仍偏紧，三、四线城市供应偏散，市场总体上供求不平衡。

　　五是住房需求层面上，新型城镇化与城市扩容及三旧改造、户籍制度与人口制度的改革，将释放更多更庞大的住房新刚性需求与改善需求，未来住房需求依然旺盛。

　　六是土地市场层面上，2013年土地市场火热，全国诞生的“地王”超过90个，地价飞涨，必助长房价上涨。

　　谢逸枫，著名房地产专家、美国GLG首席经济学家、亚太城市房地产研究院院长。

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